税务稽查局的职责与定位（上）

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税务稽查局在税务执法当中地位特殊。一方面，税务稽查局隶属于税务局，属于税务局的一个内部部门，其通常的名称是某某国家税务局第N稽查局或者某某地方税务局第N稽查局；另一方面，基于法律法规的授权，税务稽查局又具有独立的执法权，可以以自己的名义作出税务处理决定或税务处罚决定。通常情况下，税务稽查局也具有独立的诉讼主体资格，可以以自己的名义作为被告。在实践中，税务稽查局这种身份上的复杂性，使得不少企业感到困惑，不了解税务稽查局与税务局的职权分工，也不知道究竟应针对税务稽查局还是税务局提出抗辩。我们结合的税务抗辩经验，对税务稽查局的常见认识误区做一梳理和澄清，分享税务执法抗辩的相关经验。

   一、税务稽查局的执法权限是否仅限于偷税、逃税、骗税与抗税案件

税务稽查局可否在“偷逃抗骗”以外作出税务处理决定，与法律、法规以及规章之间的冲突有关。 《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。在法律层面，并未出现税务稽查局的概念，税务稽查局的法律地位和法定职权并不明确。 《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定，税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。行政法规将稽查局的职权界定为：专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。据此，稽查局获得了税务执法的职权依据，但应当限定于偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，不涉及“偷逃抗骗”的税务案件不应当由稽查局查处。 2003年2月18日，《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函[2003]140号）规定，《中华人民共和国税收征管法实施细则》第九条第二款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”为了切实贯彻这一规定，保证税收征管改革的深化与推进，科学合理地确定稽查局和其它税务机构的职责，国家税务总局正在调查论证具体方案。在国家税务总局统一明确之前，各级稽查局现行职责不变。稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。《税务稽查工作规程》（国税发（2009）157号）第二条第二款规定，“税务稽查由税务局稽查局依法实施。稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》、《税收征管法细则》有关规定确定。”依据国家税务总局的规章，稽查局既可以进行税务处罚，也可以进行税务处理，稽查局的职权并不限于“偷逃抗骗”税务案件的处理。 在司法实践当中，法院对于税务稽查局能否在“偷逃抗骗”之外作出税务处理决定，曾经产生过不同的认识。比如，在合肥晨阳橡塑有限公司与长丰县地方税务局稽查局行政处罚上诉案（参见合肥市中级人民法院(2014)合行终字第00164号行政判决书）中，合肥市中级人民法院以稽查局税务处罚超出“偷逃抗骗”的法定职权范围为由，判决撤销一审行政判决，撤销稽查局的税务处罚决定。但在该判决作出后不久，合肥中院即作出再审判决（参见合肥市中级人民法院(2015)合行再终字第00002号行政判决书）撤销了(2014)合行终字第00164号行政判决书，再审判决认为稽查局的执法权限并不仅限于“偷逃抗骗”案件。 截止目前，法院对于稽查局的裁判思路已趋于统一，即认可国税总局规章的规定，稽查局的职权并不仅仅限于“偷逃抗骗”案件。除合肥中院的再审判决外，上海市黄浦区人民法院在(2015)黄浦行初字第256号华润置地(上海)有限公司诉上海市国家税务局第五稽查局复议决定案、浙江省绍兴市中级人民法院在(2014)浙绍行终字第110号华润万家生活超市（浙江）有限公司绍兴购物中心与绍兴市地方税务局稽查局征收上诉案均做出了相同的认定。  

   二、税务稽查局是否只能处理“税”

税务稽查局除了收税以外，是否可以收费？这也是实践当中，关于稽查局的职权经常产生争议的问题。 对此，我们认为，应当区分稽查局隶属于国家税务局还是地方税务局作出判断。隶属于国家税务局的稽查局没有收费的法定职权，而隶属于地方税务局的稽查局则可能有收费的法定职权。《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（1993年12月9日国办发〔1993〕87号）第二条第（三）项规定，省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。由此，地方政府可以通过地方法规的形式，赋予地方税务局稽查局征收地方性费用的职权。 在司法实践当中，地方税务局稽查局既收税也收费的做法，同样得到了人民法院的认可。浙江省绍兴市中级人民法院在(2014)浙绍行终字第110号华润万家生活超市（浙江）有限公司绍兴购物中心与绍兴市地方税务局稽查局征收上诉案中，判决确认了地方税务局稽查局依据地方性法规征收地方水利建设基金的职权；沈阳市中级人民法院在(2015)沈中行终字第388号辽宁中升捷通汽车销售服务有限公司与沈阳市地方税务局第一稽查局税务处理决定案中，判决确认了地方税务局稽查局代征工会费的职权。  

   

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